在當(dāng)代公共治理體系中，提升行政效能已成為改革的核心議題。行政目標管理績效考核作為系統(tǒng)性管理工具，通過設(shè)定可量化目標、規(guī)范評估流程、強化結(jié)果應(yīng)用，將組織使命轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行路徑，已成為驅(qū)動公共服務(wù)質(zhì)量優(yōu)化的關(guān)鍵機制。尼古拉斯·亨利將其定義為“對執(zhí)行公共方案時產(chǎn)生數(shù)據(jù)的定期收集與分析”，強調(diào)其對輸入、輸出和效果的全面監(jiān)控。在中國語境下，該體系不僅承載著資源優(yōu)化配置的功能，更是實現(xiàn)“放管服”改革目標的重要載體，其科學(xué)性與實操性直接影響公信力與治理現(xiàn)代化水平。
一、理論基礎(chǔ)與概念框架
行政目標管理績效考核植根于新公共管理理論與系統(tǒng)控制論。其核心邏輯在于通過目標導(dǎo)向將組織戰(zhàn)略分解為可操作的行動單元，形成“計劃-執(zhí)行-評估-反饋”的閉環(huán)系統(tǒng)。吳建南在公共部門績效評估研究中指出，績效包含經(jīng)濟性、效率性、效果性和公平性四維內(nèi)涵，需通過量化指標對行政行為進行多維度模擬與還原。與傳統(tǒng)考核相比，該體系具有顯著特性：
系統(tǒng)性特征尤為突出。績效管理貫穿行政活動全周期，不僅關(guān)注最終結(jié)果，更注重過程控制。以福建省電子政務(wù)考核為例，其指標體系涵蓋信息化應(yīng)用、數(shù)據(jù)開放、安全保障三大模塊，將目標分解為65項具體操作標準，形成從資源投入到社會效益的完整評估鏈條。這種設(shè)計使考核成為動態(tài)監(jiān)測工具而非事后問責(zé)手段，促進組織在目標執(zhí)行中實時糾偏。
層次性與多維度平衡則是另一重要特征。目標天然具有多元性，需統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟、社會等多重價值。在考核設(shè)計中，既需區(qū)分宏觀（省級）、中觀（部門）、微觀（崗位）的層級差異，也要協(xié)調(diào)短期任務(wù)與長期戰(zhàn)略的關(guān)系。例如深圳推行“結(jié)果導(dǎo)向”考核時，將公共服務(wù)滿意度與政策創(chuàng)新指標并重，避免部門陷入“唯效率主義”陷阱。這種設(shè)計呼應(yīng)了亨利提出的“績效測不準原理”——績效評估需在量化基礎(chǔ)上融合價值判斷，警惕單一指標的片面性。
二、目標分解與指標設(shè)計
目標科學(xué)分解是考核成功的先決條件。實踐中需遵循SMART原則（具體性、可測量性、可實現(xiàn)性、相關(guān)性、時限性），將戰(zhàn)略愿景轉(zhuǎn)化為階段性任務(wù)。上海市某行政機構(gòu)推行月度目標管理（MBO），要求員工每月與上級共同制定量化目標，并與40%績效獎金直接掛鉤，使年度目標轉(zhuǎn)化為可累積的漸進成果。這種設(shè)計體現(xiàn)了二八原則——聚焦關(guān)鍵任務(wù)，避免指標泛化導(dǎo)致精力分散。
指標體系的構(gòu)建需兼顧技術(shù)理性與價值理性。在技術(shù)層面，KPI（關(guān)鍵績效指標）通過權(quán)重分配體現(xiàn)管理優(yōu)先級。福建省在電子政務(wù)考核中設(shè)定“閩政通APP應(yīng)用情況”占10分，其中“服務(wù)入駐完整性”權(quán)重達40%，明確傳遞政務(wù)服務(wù)線上整合的政策導(dǎo)向。在價值層面，需引入公眾滿意度、公平性等軟性指標。如浙江省“最多跑一次”改革將企業(yè)辦事時間壓縮率與群眾好評率雙維度納入考核，平衡效率與公平的雙重訴求。
公共部門指標設(shè)計還需應(yīng)對量化難題。針對公共服務(wù)效果滯后性，可采用“過程-結(jié)果”組合指標。在科技計劃評估中，既考核研發(fā)投入占比（過程指標），也測量技術(shù)成果轉(zhuǎn)化率（結(jié)果指標）；針對難以量化的行政范疇，可借鑒臺灣地區(qū)“行政院”施政效能評估中的行為錨定量表，將“廉潔奉公”細化為“拒收禮品次數(shù)”“利益回避執(zhí)行率”等觀測點。
三、實施流程與過程控制
考核實施需建立規(guī)范流程以保障公信力。完整的周期管理包含目標設(shè)定、數(shù)據(jù)收集、績效評定、反饋改進四階段。在目標設(shè)定階段，上海市推行“三階目標法”：基礎(chǔ)目標（生存線）、挑戰(zhàn)目標（行業(yè)均值120%）、理想目標（行業(yè)標桿），形成階梯式激勵結(jié)構(gòu)。在數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)，福建省通過省級政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚平臺自動抓取系統(tǒng)辦件時效、好評率等實時數(shù)據(jù)，減少人為干預(yù)導(dǎo)致的偏差。
動態(tài)反饋機制是持續(xù)改進的核心。吳建南強調(diào)績效管理應(yīng)“回答如何更好的問題”，需通過診斷工具實現(xiàn)螺旋式提升。臺灣地區(qū)“公共政策網(wǎng)絡(luò)參與平臺”即典型實踐——市民可通過“提點子”模塊對政策效果評分，部門需在15日內(nèi)公開回應(yīng)，并將建議采納率納入部門考核。這種開放式反饋使考核從封閉的“管理工具”進化為開放的“治理平臺”。
結(jié)果應(yīng)用需掛鉤資源配置以強化激勵約束。行政院在簡化核銷流程改革中，將考核結(jié)果與財政預(yù)算分配聯(lián)動：績效前20%部門可獲得自主支配的獎勵資金，后10%部門則被縮減預(yù)算并強制整改。但需警惕過度依賴物質(zhì)激勵，美國俄勒岡州的經(jīng)驗表明，將考核結(jié)果用于流程優(yōu)化而非單純獎懲，更能激發(fā)組織內(nèi)生動力。
四、公共部門實踐案例
省級電子政務(wù)考核展現(xiàn)了指標體系設(shè)計的創(chuàng)新性。福建省2020年考核框架包含65%業(yè)務(wù)績效與35%政務(wù)公開的權(quán)重分配，體現(xiàn)“效能為本、服務(wù)為要”的導(dǎo)向。其創(chuàng)新點在于：
目標管理法（MBO）的行政化應(yīng)用同樣具有示范價值。上海某機構(gòu)將企業(yè)MBO模式改造為“雙贏模型”：個人目標完成度影響50%獎金分配，部門目標達成度決定職位晉升資格，區(qū)域目標實現(xiàn)度關(guān)聯(lián)團隊獎勵基金。這種“5：3：2”分配模型（個人50%、部門30%、區(qū)域20%）既強化個體責(zé)任，也促進跨部門協(xié)作，破解了行政機構(gòu)常見的“孤島效應(yīng)”。
五、挑戰(zhàn)與優(yōu)化路徑
盡管目標管理具有聚焦成果、提升透明度等優(yōu)勢，其固有缺陷仍需警惕：
改進路徑需從四維度突破：
1. 動態(tài)目標調(diào)適機制：參考臺灣地區(qū)“管考松綁工程”，將部分考核周期由月報改為季報，對不可抗力因素啟動目標重評程序
2. 融合定性定量方法：在KPI基礎(chǔ)上增加“關(guān)鍵事件法”，記錄創(chuàng)新性工作等非預(yù)期成果
3. 數(shù)字賦能減負：建設(shè)省級績效數(shù)據(jù)中臺，自動抓取系統(tǒng)日志、辦事流水等數(shù)據(jù)源，減少人工填報
4. 培育績效文化：通過培訓(xùn)強化公務(wù)員對考核價值的認同，避免“為考核而考核”的形式主義
行政目標管理績效考核作為精細化管理工具，通過將組織使命轉(zhuǎn)化為可測量、可追蹤、可評價的行動單元，為提升公共效能提供了系統(tǒng)性路徑。其價值不僅體現(xiàn)在資源優(yōu)化配置，更在于構(gòu)建了“戰(zhàn)略-執(zhí)行-反饋”的學(xué)習(xí)型組織閉環(huán)。未來改革需在技術(shù)精密性（如大數(shù)據(jù)應(yīng)用）、制度包容性（如動態(tài)目標調(diào)整）、價值平衡性（如效率與公平權(quán)重）三個維度持續(xù)突破。
值得關(guān)注的研究方向包括：
正如美國審計總署所強調(diào)，績效評估的*意義在于“為公共決策提供有效性信息”。唯有將考核轉(zhuǎn)化為持續(xù)改進的動能，才能在目標管理與服務(wù)創(chuàng)新的辯證統(tǒng)一中，實現(xiàn)公共治理的現(xiàn)代化躍遷。
> 主流績效管理工具比較
> | 工具類型 | 適用場景 | 公共部門應(yīng)用案例 | 主要局限 |
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> | MBO目標管理 | 任務(wù)導(dǎo)向型工作 | 上海行政機構(gòu)月度考核 | 短期行為傾向 |
> | KPI關(guān)鍵指標 | 量化易得領(lǐng)域 | 福建省電子證照考核 | 價值維度缺失 |
> | BSC平衡計分卡 | 戰(zhàn)略協(xié)同需求 | 浙江“最多跑一次”改革 | 操作復(fù)雜度高 |
> | OKR目標與成果 | 創(chuàng)新驅(qū)動部門 | 政務(wù)大數(shù)據(jù)研發(fā)團隊 | 考核激勵弱化 |
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